受訪者：施正文中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任多次參與《稅收征管法》的修訂討論工作
6月7日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了由國(guó)家稅務(wù)總局起草的《稅收征收管理法修正案（征求意見(jiàn)稿）》。現(xiàn)行《稅收征管法》于1993年1月1日起正式實(shí)施，1995年和2001年進(jìn)行了兩次修訂，這次是第三次修訂。由于此前兩次修訂始終沒(méi)有涉及“涉稅信息共享”的內(nèi)容，稅務(wù)機(jī)關(guān)只能通過(guò)稅務(wù)登記、納稅申報(bào)等間接手段獲取信息，缺乏直接獲取涉稅信息的授權(quán)和手段。此次修訂，最受關(guān)注的“涉稅信息共享”能否有望啟動(dòng)？
涉稅信息難共享，是因?yàn)樯婕袄嬲{(diào)整
青評(píng)論：《稅收征管法》修訂為何很重要？
施正文：《稅收征管法》好像只是關(guān)于征稅的事，但它卻是涉及每一個(gè)人最關(guān)心、最實(shí)際的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。稅收是對(duì)公民最根本的財(cái)產(chǎn)權(quán)的“合法”剝奪，事關(guān)每個(gè)人實(shí)實(shí)在在的切身利益?！盁o(wú)恒產(chǎn)，則無(wú)恒心”。如果一個(gè)人連飯都吃不飽，如何行使其他人權(quán)？所以財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅是生存權(quán)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)人格權(quán)、政治權(quán)利的保障。財(cái)稅法在本質(zhì)上就是財(cái)產(chǎn)法，這次《稅收征管法》的修改也是我國(guó)財(cái)產(chǎn)法的重要變革。而稅收是用來(lái)提供公共服務(wù)的，事關(guān)民生問(wèn)題，這又要求我們推進(jìn)政府治理，建設(shè)服務(wù)型政府，希望我們?nèi)鐣?huì)對(duì)此進(jìn)行廣泛的討論。
青評(píng)論：這次是《稅收征管法》的第三次修訂了，從2008年啟動(dòng)到現(xiàn)在持續(xù)了5年，據(jù)報(bào)道，《稅收征管法》修改二十易其稿，并先后多次就修改稿內(nèi)容征求各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。為何這么“麻煩”？有什么阻力嗎？是否因?yàn)樯娑愋畔⒐蚕頎砍兜焦賳T財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，因而受阻？
施正文：的確與官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)有一定關(guān)系，實(shí)際上涉稅信息，就是公民、官員和法人的財(cái)產(chǎn)信息。因?yàn)檎鞫悤r(shí)，必然要查清個(gè)人和企業(yè)的收入信息、支出信息、財(cái)產(chǎn)信息……這些信息，囊括了我們公民、法人所有的財(cái)產(chǎn)信息。搞廉政建設(shè)、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)等等，從根本上說(shuō)，都離不開(kāi)稅收征管信息的支撐。
就以現(xiàn)在的房產(chǎn)稅改革為例，在推行住房信息聯(lián)網(wǎng)方面就遇到了一些障礙。實(shí)際上，住房信息是最容易做到全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的。房子的信息你能瞞得掉嗎？房子是不動(dòng)產(chǎn)，是無(wú)法移動(dòng)的，每人有多少套房子，這些信息全在政府那里，不就在住建部門(mén)、房管部門(mén)嗎？
青評(píng)論：可是，現(xiàn)在城市住房信息還未實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。
施正文：其實(shí)，現(xiàn)在并不是技術(shù)上達(dá)不到聯(lián)網(wǎng)，而是有些人根本不想聯(lián)網(wǎng)。住房信息一旦聯(lián)網(wǎng)，損害最大的是誰(shuí)？是有多套房、高檔房的人。什么樣的人有多套房？一類(lèi)是富人，一類(lèi)是官員。權(quán)錢(qián)交易的存在，使這兩類(lèi)人中部分擁有多套房產(chǎn)。
住房信息聯(lián)網(wǎng)之后，特別是在銀行的存款和資金信息聯(lián)網(wǎng)和共享之后，對(duì)某些人來(lái)說(shuō)會(huì)出現(xiàn)兩種風(fēng)險(xiǎn)。
第一，腐敗案發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。如果這些信息提供給紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，擁有多套住房和巨額存款的官員可能面臨反腐倡廉的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)刑法中有巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪，搞不好，官員就會(huì)鋃鐺入獄，這些人自然不希望涉稅信息聯(lián)網(wǎng)。
第二，逃漏稅被查風(fēng)險(xiǎn)。一旦政府知道你的收入、住房和其他涉稅信息，就很難再逃稅了?，F(xiàn)在之所以逃漏稅大量存在，很重要的原因是稅務(wù)機(jī)關(guān)不掌握納稅人的涉稅信息，特別是個(gè)人的涉稅信息。我國(guó)將來(lái)要提升個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、甚至開(kāi)征遺產(chǎn)稅等直接稅的比重，個(gè)人將成為主要的納稅人，人們的稅痛感會(huì)更強(qiáng)，隨著打擊逃稅手段的增強(qiáng)，逃稅的風(fēng)險(xiǎn)也更大。
可以說(shuō)，《稅收征管法》的修訂涉及社會(huì)各個(gè)階層，特別是強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，因?yàn)橛|及到他們實(shí)實(shí)在在的利益，阻力、難度將是史無(wú)前例的，這正是當(dāng)前我們必須面對(duì)的一項(xiàng)攻堅(jiān)克難的改革。
不提供涉稅信息，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任
青評(píng)論：涉稅信息一般在哪些部門(mén)？
施正文：涉稅信息一部分在銀行，還有一些涉稅信息是在不同的政府部門(mén)。比如說(shuō)，個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)信息在房管部門(mén)，企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)信息在工商部門(mén)，證券信息在證券監(jiān)管部門(mén)。此外，海關(guān)也掌握了一些，公安也掌握了一些，國(guó)土資源部門(mén)等都會(huì)掌握一些。理想狀態(tài)是，只要是掌握了納稅人信息的第三方，就有義務(wù)將這些信息提供給稅務(wù)機(jī)關(guān)，并且這種提供涉稅信息的義務(wù)和職責(zé)是由法律設(shè)定的，你不提供就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)和相關(guān)部門(mén)可以追究你的責(zé)任。遺憾的是，現(xiàn)在我們沒(méi)有這方面的法律規(guī)定。在征納雙方涉稅信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有取得涉稅信息的手段，就失去了依法征稅的前提和基礎(chǔ)，納稅人就會(huì)抱有逃漏稅的僥幸心理，稅法遵從度就不可能提高。
未來(lái)稅收征管的核心，就是要知道納稅人的涉稅信息，知道納稅人的收入有多少，知道納稅人的財(cái)產(chǎn)在哪兒，才能依法收稅。涉稅信息管理是整個(gè)稅收征管的核心和基礎(chǔ)，是未來(lái)稅收征管改革、稅制改革的前提和配套制度，也是整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)、官員廉政建設(shè)的必備條件，對(duì)于深化市場(chǎng)改革，推進(jìn)政府治理，弘揚(yáng)社會(huì)正氣都具有重要意義。
青評(píng)論：我注意到現(xiàn)在的修正案征求意見(jiàn)稿里，并沒(méi)有提出相應(yīng)的法律責(zé)任。
施正文：的確是沒(méi)有。目前我國(guó)行政協(xié)助制度尚未建立起來(lái)，大部制改革剛剛起步，條塊分割、部門(mén)保護(hù)主義仍然盛行。加之從根本上涉稅信息共享制度建設(shè)會(huì)觸及官員和富人利益，改革的障礙和阻力可想而知。所以，修正案只是提出了“政府部門(mén)和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息”的一般性要求，并沒(méi)有相應(yīng)的具體規(guī)則和明確要求，更沒(méi)有配套的問(wèn)責(zé)規(guī)定，這也是不得已退而求其次的改革路徑。
青評(píng)論：那像美國(guó)、英國(guó)這些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的涉稅信息是怎樣共享的？
施正文：通過(guò)立法來(lái)推進(jìn)涉稅信息共享是各國(guó)的通行做法。在稅法和相關(guān)法律上，明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)有取得涉稅信息的權(quán)限；銀行、政府部門(mén)和相關(guān)單位等第三方，必須向稅務(wù)部門(mén)及時(shí)提供涉稅信息；設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任條款，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制度。各國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的納稅人號(hào)碼，與公民的社會(huì)保障號(hào)碼或身份證號(hào)碼、在銀行的存款賬號(hào)等是一致的。將來(lái)我們的納稅人識(shí)別號(hào)，很有可能就是公民個(gè)人的身份證號(hào)碼。目前我國(guó)身份證號(hào)碼里，是沒(méi)有個(gè)人的納稅信息的，以后將會(huì)存入涉稅信息。
涉稅信息共享很難短期實(shí)現(xiàn)
青評(píng)論：但是，這樣的信息共享會(huì)不會(huì)侵犯公民個(gè)人隱私呢？
施正文：當(dāng)然，在賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查公民個(gè)人涉稅信息的同時(shí)，也必須要求它承擔(dān)保密的義務(wù)。大量公民個(gè)人信息提供給稅務(wù)機(jī)關(guān)以后，會(huì)涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，對(duì)此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化相應(yīng)的法律保障措施。權(quán)利義務(wù)要對(duì)等，稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅時(shí)可以使用相關(guān)信息，但不得對(duì)外泄露。這在國(guó)際上也是如此，各國(guó)都有大量關(guān)于保護(hù)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的要求。
青評(píng)論：我們也能看到，這次征求意見(jiàn)稿已經(jīng)規(guī)定“政府部門(mén)和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息”，“銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供本單位掌握的儲(chǔ)戶賬戶、支付或計(jì)入該賬戶的利息總額、支付或計(jì)入該賬戶的投資收益及年末（或期末）賬戶余額等信息”，并規(guī)定“涉稅信息提供辦法由國(guó)務(wù)院制定”。
施正文：只規(guī)定“政府部門(mén)和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息”，而不就具體制度作出明確規(guī)定，也不規(guī)定相應(yīng)的問(wèn)責(zé)條款，對(duì)推進(jìn)涉稅信息管理的真正實(shí)行意義有限。
征求意見(jiàn)稿除了就銀行的涉稅信息提供義務(wù)作出較為明確的規(guī)定外，并沒(méi)有對(duì)政府部門(mén)的義務(wù)作出規(guī)定，也沒(méi)有相關(guān)法律責(zé)任的條款。并且涉稅信息如何管理，則空白授權(quán)國(guó)務(wù)院制定“涉稅信息提供辦法”。這里有兩個(gè)疑問(wèn)：一是，這個(gè)辦法什么時(shí)候出臺(tái)？法律并沒(méi)有出臺(tái)時(shí)間的要求，三五年？遙遙無(wú)期？誰(shuí)也不知道；二是，國(guó)務(wù)院的這個(gè)辦法，如何就涉稅信息作出規(guī)定，是一般性的號(hào)召，略有改進(jìn)，還是根本性改革，這些都是不確定的。
最關(guān)鍵的是，將來(lái)國(guó)務(wù)院制定的涉稅信息提供辦法在法律位階上只是行政法規(guī)，它不得與上位法律相抵觸，這就給“辦法”推進(jìn)涉稅信息管理設(shè)置了法律障礙，即辦法可以有所作為的法律空間比較小。因?yàn)楝F(xiàn)行的一些行業(yè)法律，都規(guī)定了各部門(mén)的權(quán)限，有些還有為當(dāng)事人保密義務(wù)的規(guī)定。例如，《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》，就規(guī)定銀行要為儲(chǔ)戶保密，因此國(guó)務(wù)院出臺(tái)的辦法如果要求銀行將儲(chǔ)戶的個(gè)人信息提供給稅務(wù)機(jī)關(guān)，就可能與上位法律的保密規(guī)定相抵觸。所以，僅僅通過(guò)向國(guó)務(wù)院授權(quán)，不僅不符合完善立法的要求，即便是制定了“辦法”，其法律權(quán)限和實(shí)際效果也有限。
青評(píng)論：那怎么辦？由全國(guó)人大立法？
施正文：要從根本上解決涉稅信息管理權(quán)限問(wèn)題，必須通過(guò)全國(guó)人大立法。應(yīng)當(dāng)在《稅收征管法》中單獨(dú)設(shè)立一節(jié)規(guī)定“涉稅信息管理”，就涉稅信息的提供主體、提供內(nèi)容、提供時(shí)限、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。目前征求意見(jiàn)稿中僅有一個(gè)條文，這只是一個(gè)導(dǎo)向性的規(guī)定，只是提出了推進(jìn)涉稅信息管理的工作目標(biāo)，還無(wú)法據(jù)此真正啟動(dòng)改革。因此，必須盡快通過(guò)推動(dòng)稅收征管法的“大修”，為未來(lái)稅收征管改革提供法律保障。
青評(píng)論：你能否預(yù)測(cè)一下，實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享，大約需要多少年？
施正文：從目前的情況看，實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享將是一個(gè)艱難而漫長(zhǎng)的過(guò)程。我想，五年、十年恐怕難以真正實(shí)現(xiàn)。涉稅信息共享牽涉眾多群體的利益糾葛，必然是一個(gè)漸進(jìn)漫長(zhǎng)的過(guò)程。但是，我們沒(méi)有退路，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，深化經(jīng)濟(jì)改革、行政體制改革乃至政治改革，都需要堅(jiān)定地推行稅收征管改革和財(cái)稅改革。這就是一個(gè)博弈的過(guò)程，一個(gè)斗爭(zhēng)的過(guò)程。既得利益者肯定要維護(hù)他們自己的利益，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。只有通過(guò)廣泛討論，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、根本利益和民族發(fā)展的高度和大局，來(lái)尋求社會(huì)共識(shí)，尋找改革的切入點(diǎn)和突破口。我們每個(gè)人，都要參與到這個(gè)進(jìn)程中來(lái)，盡我們的綿薄之力，來(lái)推動(dòng)這項(xiàng)牽涉當(dāng)前中國(guó)改革深水區(qū)的重大改革。在大家的共同推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享的時(shí)間表沒(méi)準(zhǔn)還會(huì)提前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革發(fā)展也可能取得新突破。 |
